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杭州市統籌城鄉就業和社會保障問題研究
作者:余生瑞  杭州市農業和農村工作辦公室原副主任 來源:《杭州研究》 添加日期:11年11月30日

       黨的十六大和十六屆五中全會,提出了加快城鄉經濟社會統籌協調發展的新要求,這為加快社會主義新農村建設,實現農業和農村的現代化進一步指明了方向。統籌城鄉經濟社會發展,是一個內涵十分豐富的概念,包含了統籌城鄉產業布局和發展,加快城鄉產業融合,促進城鄉經濟一體化發展;統籌城鄉生產生活基礎設施建設,使城市公共設施向農村延伸,改變農村農民的生產生活條件;統籌城鄉資源配置,形成開放流通的要素市場,推動勞動力、資金、技術等資源要素在城鄉之間互動,實現優化配置;統籌城鄉國民收入分配,形成科學合理的財政支出結構,逐步向農村傾斜,實現以工促農以城帶鄉;統籌城鄉社會事業發展,給予農民平等的國民待遇。在這諸多統籌內容中,統籌城鄉就業和社會保障,與農民的利益最為密切,因而也是農民最為熱切期盼的。本文試通過對統籌城鄉就業與社會保障的意義和現狀的分析,進一步強化統籌城鄉就業與社會保障提出一些想法。

       一、統籌城鄉就業與社會保障的重要意義

       (一)是踐行科學發展觀的客觀需要

       堅持以人為本,促進經濟社會的全面發展,統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放,是貫徹落實科學發展觀的基本要求。這其中,以人為本,是科學發展觀的核心。而這個以人為本的“人”,當然也包括了目前仍是人口大多數的農民。而在現階段,農民轉移就業難、農民就業不充分、農民無保障、農民的后顧之憂多,是制約農村民生改善,影響農村進一步發展的重要因素。因此,統籌城鄉就業,提高保障水平,切實解決農村農民的這一實際問題,是踐行科學發展觀的客觀需要,也是落實科學發展觀的一個基本內容。

       (二)是統籌城鄉經濟社會發展的切入點

       統籌城鄉經濟社會發展,內容十分豐富,要做的工作也很多。因此,統籌城鄉發展,需要通盤謀劃、長遠安排,作為一個戰略來實施。而相比較來說,統籌城鄉就業與社會保障,是兩個比較具體而重要的內容。且這一統籌內容,與農民群眾的切身利益又最為密切。解決好這一問題,有利于增加農民收入,解除農民的后顧之憂,提高農民的生活質量,因而能廣泛的調動農民的積極性。而從統籌城鄉經濟社會發展的全局來說,抓住了統籌城鄉就業與社會保障,就是抓住了突破口,能起到牽一發而動全身的作用,推動統籌城鄉經濟社會發展工作的全面提升。

       (三)是應對危機、擴大內需的根本措施

       內需不足,已成為經濟保持穩定發展的一大瓶頸。在國際金融危機的沖擊下,這一瓶頸制約,體現更為明顯。而城鄉居民的內需不足中,農村居民的內需不足,顯然更為突出。究其原因,最主要的有兩條:一是收入有限,無力消費,擴大不了內需;二是保障不足,后顧之憂大,無心消費,不敢消費。因此,要擴大內需,促進經濟保持平穩發展,最根本的是要提高包括廣大農民在內的群眾消費水平。而要提高農民的消費水平,其前提是提高農民的收入水平。根據農經統計,在2008年農民的10332元人均收入中,家庭經營收入占了44%;勞務收入占了5_.2%;而財產性收入和集體分配性收入僅分別為3._%和_._%。由此可見,農民收入主要靠經營收入和勞務收入。因此,要提高農民的收入水平,首先要提高農民的就業水平。所以統籌城鄉就業,提高農民就業水平,是應對危機、擴大內需的根本措施。

       (四)是提高農民生活水平,實現全民共享品質之城的有效途徑

       杭州市委、市政府提出,要建設“覆蓋城鄉、全民共享”的品質之城,這是落實科學發展觀,統籌城鄉發展觀念的又一重大體現。而作為農民,最具體最實際的生活品質就是“安居樂業”“既無現實之慮、又無后顧之憂”。無現實之慮,就是要能就業,有收入來源,有生活保障,并逐步提高;無后顧之憂,就是要病有所醫、老有所養。因此,就業和保障,是提高農民生活品質,建設品質之城不可或缺的內容。而這兩項,恰恰也是薄弱環節所在。據杭州市2007年調查統計,當年全市農民人均收入低于2500元的農戶有6萬戶,_5.4萬人,占全部農戶數的4.4%,這部分人員是建立生活品質之城的難點所在。低收入戶致貧的原因很多,但主要的有兩條:一是因病、因殘致貧。農民致貧致殘,一方面失去了勞力、沒有了收入來源,另一方面是巨大的醫療費用支出,加重了家庭經濟負擔,往往是一人大病,全家致貧,短期內很難走出困境;二是轉移就業不充分,造成收入來源單一。低收入農戶,往往是就業于傳統農業,來源于工資性收入和非農收入的很少,因而造成生活水平難以提高。

       (五)是全面建設小康社會,實現現代化的必由之路

       近年來,杭州經濟社會發展成效顯著,綜合實力大大增強。但農業基礎薄弱,農村建設滯后的問題依然存在,特別是道路、照明、供水、供電等基礎設施建設還遠遠不能適應農業農村現代化建設的需要。改變這一現狀,固然需要實施以工促農、以城帶鄉的發展戰略;固然需要公共財政向農村傾斜,不斷增加對農村的投入;固然需要發展集體經濟,增強農村集體的積累與增收能力。但是,還有很重要的一條,就是要有廣大農民的積極參與,沒有農民的積極參與,農業農村的現代化是不可能的。而要有農民的積極參與,就首先要解決農民的充分就業問題,解決其收入水平和保障水平不高的問題。因此,統籌城鄉就業,提高農民就業和收入水平,統籌城鄉保障,提高農民的保障水平,不但關系農民個人,而且關系農業農村現代化全局。

       二、按照統籌城鄉的思路,實現農村勞動力的充分就業

       實現農村勞動力充分就業,對于農民增收、農村小康意義十分重大。因此,必須圍繞統籌城鄉發展、統籌城鄉就業的思路,來謀劃對策、擬訂措施,以實現農村勞動力的充分就業。

       (一)農村勞動力的就業現狀與轉移潛力分析

       1.總量和就業特點

       2008年,杭州市有農戶__6.62萬戶,農村人口400.94萬人,其中農業人口344.25萬人,農村勞動力為260._7萬人。分析杭州農村勞動力現狀,大致有以下幾個特點:一是農村勞動力總量仍在增加。2008年農村勞動力總量為260._7萬人,與2005的253.84萬人相比,增加6.33萬人,增幅為2.5%;二是從事家庭經營(含第一產業)勞動力在減少。2008年,從事家庭經營的勞動力數為_56.47萬人(其中第一產業為79.27萬人),與2005年的_7_.72萬人(其中第一產業為86.99萬人)相比,減少15.48萬人,減少9%;三是外出務工勞動力逐年增加。務工收入已成為農民家庭收入的重要來源。2008年,杭州市外出(鄉鎮以外)務工勞動力為59.24萬人,勞務收入為592676萬元,比2005年的49.77萬人、422677萬元分別增加了19%和40.2%。

       2.農村勞動力轉移的潛力分析

       2008年,杭州農村勞動力中,從事第一產業的為79.27萬人,據對__52戶農戶抽樣調查,從事第一產業的勞動力,勞動力人均經營的面積為:耕地0.75畝,林地4._畝,水面0.55畝,桑園、果園1.26畝。很顯然,目前第一產業從業人員雖然算是就業,但勞動時間的利用是很不充分的,還存在很大的轉移就業或挖掘產業潛力就業的潛力。按目前的生產手段和經營水平,經營目前杭州市的耕地、山林和水面,大約需要勞動力40萬人。剔除就業愿望和病殘等因素,約尚可轉移10—20萬人。

       (二)農村勞動力轉移就業的方向分析

       農村剩余勞動力轉移就業的方向,大致可以考慮如下幾個方面:一是農業內部挖潛就業。主要是調整產業結構,發展效益農業;增加投入,改善設施,發展精品農業;精耕細作,改革農作制度,發展立體農業、循環農業和庭院經濟。通過農業內部挖潛,為擁有充分農業資源的一產從業人員提高勞動時間的利用率,實現充分就業,提高經濟效益,增加就業收入。二是發展農村二、三產業。農村二、三產業的發展潛力還很大,特別是農村的第三產業,如農村商業、交通運輸、文化體育衛生、環保綠化產業、家政服務產業、裝修保潔和金融服務等產業,有著廣闊的前景。三是發展農村小城鎮。實踐證明,發展農村小城鎮,對于繁榮農村經濟,加快人口轉移集聚,增加農村勞動力就業崗位有著十分重要的作用。四是向城鎮轉移。主要是向中心鎮、縣城和大中城市轉移。特別是農村勞動力中年齡較輕,有較高文化素質,有一定經營能力或一技之長的,要鼓勵他們向城鎮轉移。

       (三)統籌城鄉,實現農村勞動力充分就業的途徑

       如何從統籌城鄉就業的要求出發,加快農村勞動力轉移,實現充分就業,可以采取的對策與措施大致有以下幾個方面:

       1.要對勞動力進行統籌規劃

       要根據一個地區國民經濟發展的總體計劃,對城鄉勞動力就業進行總體規劃。一是要從一個地區一定時期國民經濟的發展目標,對所需勞動力進行大體規劃。要從發展目標、勞動力市場化和全國性流動的實際出發,大致匡算利用內外地勞動力在區域勞動力使用總量中的比例,與此同時,對企業利用本地勞動力進行必要的政策鼓勵。二是對農村勞動力的產業布局進行規劃并加以引導。要在現有勞動力基數和測算增量的基礎上,根據新農村建設和農村經濟社會發展目標,對農村勞動力在一、二、三產業的分布進行規劃,并積極地加以引導。在規劃農村第一產業所需勞動力時,不僅要考慮農業內部挖潛就業的因素,而且更要考慮第一產業從業人員數量減少而質量提高的因素。三是要統籌規劃農村勞動力就業區域。按照我國實施城鎮化的思路,農村人口和農村勞動力不可能大規模地向大中城市集聚,而是要形成一個由大中城市、縣城、中心鎮、集鎮和中心村組成的呈梯度結構的城鎮化體系。因此要對農村勞動力轉移就業的區域進行統籌規劃和引導,使農村勞動力按中心村、集鎮和中心鎮、縣城、大中城市不同的發展要求進行綜合分布。

       2.要確立統籌城鄉就業的觀念

       一是要轉變觀念,糾正只重視城鎮職工就業,輕視農村居民就業的傾向。長期以來,由于城鄉分割的二元結構,使一些人員認為城鎮居民就業是重中之重,而農民就業就是自找出路,自己解決,總認為農民找不到出路還有點田地可耕,因而把農民就業放在次要的位置。這是十分錯誤的。特別是在城市化推進,土地被大量征用,失地農民不斷增多,農村人口增加,人均資源不斷減少,農民增收要求日益迫切的情況下,重視農民就業已經刻不容緩。要切實把農村農民失地與城鎮職工下崗放在同等重要的位置。統籌安排,同等政策,統籌解決。二是要大開城門,搬掉門檻,消除一切不利于農民進城就業的體制和機制障礙。要取消各種不合理收費,取消不必要的繁雜手續,摒棄對農民進城就業的各種歧視,使農村進城務工人員進得來、留得住、有活干。三是要建立統一的勞動力市場,實現勞動力流動的市場化,優化勞動力配置。要加強對勞務中介機構的審查監督,確保農民工就業的合法權益。

       3.要建立健全統籌城鄉就業的工作機制

       一是要建立農村就業調查統計制度。長期以來,各級政府對農村勞動力的狀況模糊不清,只知大概而不知具體。因此要對農村勞動力的就業狀況進行全面調查,摸清底數,要分門別類對從事家庭副業的勞動力、從事土地承包經營或其他經營的勞動力、城鎮就業和外出務工經商的勞動力進行全面調查,摸清他們的就業程度、勞動時間的利用率、收入狀況及轉移就業的愿望。在調查統計的基礎上,建立數據庫,對農村勞動力的就業狀況實行動態管理。

       二是要建立農村失業登記制度。首先是要把土地征用而失地的農民,因各種原因沒有分配到土地和其他農業資源的人員納入失業登記范圍,凡勞動年齡段內,有就業愿望的失地農民和其他沒有分配給農業資源的人員都要列為失業對象,并作為重點加以關注,優先安排或為其介紹工作。對勞動年齡段內有轉移就業愿望的其他農村勞動力,也要進行求職登記。

       三是要加強基層勞動保障服務平臺建設。富余勞動力多,勞動力轉移任務重的行政村,應設立勞動保障服務室,配備兼職或者專職的勞動保障員,負責行政村內勞動力就業狀況調查、剩余勞動力調查登記、信息溝通和就業指導培訓等工作。鄉鎮勞動保障服務平臺,在促進農村勞動力充分就業方面有著至關重要的作用。因此,要按照人員、場地、經費、網絡、工作5到位的要求,強化服務平臺建設。鄉鎮黨委、政府要切實加強對服務平臺的領導,充分發揮其農村勞動力轉移的橋梁和紐帶作用。要在中心鎮建立勞動力市場,并發揮其溝通供需、實現就業的重要作用。實現城鄉就業信息資源共享,使農村勞動力在求職登記、職業指導、職業介紹等方面,按照城鄉統一的服務內容和措施,享受統一的就業服務,加快農村勞動力轉移的步伐。

       四是加強農村勞動力轉移就業技能培訓。農村勞動力轉移就業技能高低,很大程度上決定了農民轉移就業的成功與否。因此要切實加強對農民的轉移就業的職業技能培訓。要動員和組織社會力量開展對農民的轉移就業培訓。培訓內容要符合轉移就業的實際需求,要以勞動力轉移的市場需求為導向;政府有關部門對培訓機構要進行嚴格的資質鑒定,對收費高、質量差的培訓機構要進行處罰;對質量高、口碑好的培訓機構,要進行必要的獎勵。

       五是要切實維護農民的合法權益。要按照城鄉統一的勞動用工管理制度,加強對農民工用工單位的監督和管理。嚴格監督用工單位按照要求與農民工簽訂勞動合同,并實行用工備案制度,及時監督用工單位為農民辦理保險。要保障農民工的合法勞務收入,嚴格查處拖欠農民工工資行為。勞動保障部門要加大勞動保障的監察力度,及時受理農民工的侵權投訴,仲裁勞動爭議,依法查處用人單位侵害農民工權益的行為,保障務工人員的合法權益。要解決進城農民工的住房、醫療、子女就學等問題,逐步改善農民工的工作和生活環境,使他們進城進得來、留得住、能發展,逐步融入城市,成為新市民。

       4.要制訂和落實統籌城鄉就業的扶持政策

       一是農民轉崗培訓的補貼政策。要在轉移就業意愿登記的基礎上,向有培訓要求的農民發放非貨幣的培訓補貼;政府向培訓機構兌現培訓補貼時,不但要看培訓數量的完成情況,還要檢驗培訓質量的情況,更要與轉移就業是否成功的績效掛鉤,以此推動培訓質量的不斷提高。

       二是企業使用農民工的鼓勵政策。企業加大農民工的使用量,是農村勞動力加快轉移就業的前提。因此,要制訂政策,鼓勵企業使用農民工。可對企業使用農民工實行補貼政策,按企業使用農民工的數量實行補貼。補助額可先高后低,隨著工作的熟練與穩定,逐年遞減。也可對用工單位為農民工參加保險進行保險補貼,以減輕企業用工成本,同樣起到鼓勵企業使用農民工的作用。農村困難群體是轉移就業的難點所在,因此要特別對企業使用農村就業困難人員,如農村低保人員、低收入農戶勞動力、農村40-50人員、農村退伍軍人、農村有一定勞動能力并有就業愿望的殘疾人,要進行重點補助。

       三是對失地農民轉崗就業要有特殊的政策。要對失地農民的轉崗就業實行免費培訓;失地農民自主創業、自謀職業的,可參照城鎮下崗職工,在啟動資金、稅費上交、社會保障等方面實行特別的扶持政策;對使用失地農民的單位,要和使用農村就業困難人員一樣,給予特別的補貼。

       四是對農村困難人員就業公益性崗位的給予扶持和補助。要大力開發諸如農村護林防火、保潔保綠、安全防護等農村公益性服務崗位。農村困難人員在以上崗位就業的,在定崗位、定責任的前提下,崗位工資由政府補助,逐步過渡到由政府發放。這樣,既能加快農村服務事業建設,又能解決農村困難人員的生活來源。

       五是對勞務中介的補助政策。對牽線搭橋、介紹農村勞動力轉移就業的中介服務組織,也可根據其位置、績效、服務等方面,給予一定的獎勵,以鼓勵其發揮更大作用。

       三、統籌城鄉,完善農民社會保障制度

       建立健全和完善農村農民的社會保障制度,是農民實現小康、提高生活品質的一個重要內容。從農民愿望和杭州的實際看,健全和完善農民的保障制度,主要應從以下幾個方面著手。

       (一) 加大財政投入,提高保障標準,完善農民養老保險制度

       杭州市建立農民社會養老保險制度,起步于1992年。但起步時的農民養老保險制度,有很大的局限性:一是其為完全由農民個人儲蓄性養老保險,政府財政和村集體組織沒有經費投入;二是由于是農民個人儲蓄保險,因而基金存量小、風險大、保障水平低。針對以往情況,杭州市于2007年重新制訂出臺農民的社會養老保險政策,其重點是:(1)以區、縣(市)為基本統籌單位;(2)實行政府補貼、個人繳費、村集體經濟補助相結合的籌資方式;(3)參保對象為具有本市農業戶籍,年滿_6周歲未滿60周歲、未參加職工基本養老保險、失土農民養老保險的人員;(4)繳費基數按統籌地區上年度農民人均純收入_00%確定,個人繳費比例為_2%,財政補貼比例為8%,對農村困難家庭,按政府補貼_5%、個人5%繳費;(5)參保人員年滿60周歲,繳費年限滿_5年的可按月領取養老金。

       新的農民養老保險制度建立兩年來,參保農民已達15.37萬人(至2009年4月末)。

       杭州市新的養老保險制度的建立,邁出了農民保障服務建設的重要一步,其重要意義:一是從無到有,在制度上實現了與城鎮職工養老保險的接軌,體現了城鄉統籌的理念;二是實現了資金來源的多樣化,體現了參保者權利義務的統一;三是政府積極主導,體現了“角色”。

       但是,按照城鄉統籌的要求,杭州市的農民養老保險制度,仍需要進一步的完善和提高。

       1.要提高農民的保障水平

       現行的農民養老保險政策,與城鎮職工相比,仍存在很大的差距。以2008年為例,當年杭州市的農民人均收入僅為_0332元,僅為城鎮職工年收入的_/3強。而城鎮職工的養老保險繳費基數是按上年職工年工資收入的27%確定的,而農民養老保險的基數是按上年農民人均收入的20%確定的,這一差距是非常明顯的,也可以說是非常巨大的。盡管城鄉差別在一個時期內還將客觀存在,不可能在短期將其完全消滅,但是必須認識到這個差別的存在是不合理的,是必須消滅的。雖然現在也說不清現階段農民的養老保險的籌資標準以多少為宜,但是有一條是肯定的,農民按上年人均收入的籌資比例應高于城鎮職工的繳費比例,現行政策的職工年工資水平高,繳費比例高的“雙高”和農民的年人均收入水平低、繳費比例低的“雙低”現象,是必須顛倒過來的。

       2.要增加政府財政資金的投入

       政府財政資金逐年加大對農民養老保險的投入,這是一大進步。但是,這方面的投入還是十分有限的。杭州市目前參加農民養老保險的人數為_5.37萬人,按2007年農民人均收入_萬元為計算基數,政府財政補貼給每個參保農民的經費為800元,補貼給_5.37萬農民參保者的總經費為_.229億元,占當年財政收入的比例是很低的。因此,要完善農民的養老保險制度,要提高籌資標準,提高農民的養老保障水平,必須增加政府的財政資金投入,提高農民養老保險資金在政府財政資金支出中的比重,從而改變農民參保基數低而個人繳費比例高的局面。

       3.要提高農民的參保積極性

       目前,杭州農村農民養老參保人數占適合參保對象的比例還不高,而且在參保者中,也以40周歲以上者居多。農民參保積極性不高的主要原因:一是受子女養老、土地等生產資料養老的陳舊觀念的影響;二是受眼前利益的限制,盡管農民每月的繳費額不高,但每月百來元的繳費,農民還是要細致掂量一番的;三是政府投入少,現有的保障水平太低,對農民的吸引力不強。要改變目前的狀況,除了政府增加投入,提高保障水平外,還要加大宣傳教育的力度,特別是要講清權利與義務的關系,眼前利益與長遠利益的關系,以此來提高農民的參保積極性。

       (二) 進一步完善農村新型合作醫療制度

       建立醫療保障制度,使農民“病有所醫”是農民生活質量的重要體現。杭州市自2003年建立以區、縣(市)為主體的新型農村合作醫療保險體系以來,“新農合”的覆蓋范圍不斷擴大,保障水平逐年提高,到2009年4月,參加新農合的人數已達346.67萬人,參合率為99.55%,居全省首位。籌資水平也逐年提高,2008年人均籌資額達到上年農民人均收入的_.6%以上。同時也理順關系,加強了管理,將分散在衛生部門的新農合、在民政部門的醫療救助職能統一劃歸勞動保障部門管理,提高了協調性和管理水平。應該說,農村新型合作醫療制度的建立,對于提高農民的醫療保障水平,發揮了重要的作用,特別是對于農村重大疾病患者來說,無疑是起到“保護傘”的作用。但是,要使農村新型合作醫療制度發揮更大作用,還必須進一步健全與完善。

       1. 要進一步提高籌資水平

       要使新型合作醫療制度發揮更大的作用,關鍵是提高籌資水平,夯實物質基礎、提高支付能力。雖目前籌資水平達上年農民人均收入的_.6%,但具體資金額度僅人均_50元。這樣的籌資水平與實際支出需要,特別是與農民的保障要求相比,還是明顯偏低的。因此,要確定提高籌資標準的目標,逐步把籌資標準提高到占上年農民人均收入的3-5%是需要的。要確定每年提高的比例標準。從財政和農民的承受能力看,只要各方努力,每年提高0.5個百分點是可以做到的。

       2. 要改進籌資方法

       政府要舍得花錢,真正從公共財政和統籌城鄉的要求出發,增加對農村新型合作醫療的資金投入,進一步發揮政府在農村新型合作醫療籌資中的主體作用。按照權利義務相統一的要求,改進和完善農民的出資辦法。現在農村合作醫療中的農民出資部分,由于村干部怕難怕煩,農民也不愿意繳,不少地方由村級組織在承擔,給村級組織帶來沉重負擔,長此以往,肯定難以為繼。因此,村干部要敢于做工作,善于做工作,加強宣傳與引導,動員農民自覺出資。

       3. 要提高管理與服務水平

       要解決農民看病難、報銷煩的問題。省市各級醫療機構要開通新農合網絡,方便參合農民到各級醫療機構就診。通過幾年努力,逐步做到隨就診,隨報銷;同時新農合要進一步完善網絡,實現與其他醫保險種之間的銜接。要簡化手續,方便在外地就診參合人員的報銷。

       4. 要逐步做到全市統籌

       要克服經濟發展水平、財政負擔能力和農民支付能力等方面差異,逐步實現全市統籌,以擴大基金規模,提高支付能力與保障水平。

       (三) 健全失地農民保障制度

       失地農民為城市化作出了巨大貢獻,因此是一個具有特殊性的群體。從穩定和發展出發,要把這一群體的保障制度建設放到一個重要的位置。杭州市政府對失地農民保障工作十分重視,2003年6月,出臺了《關于市區征用土地農轉非人員就業和社會保障的若干意見》,明確了征地農轉非人員“低標準繳費、低標準享受”的“雙低”養老保險政策,即失地農轉非參保人員以上年全省職工平均工資的總額為繳費基數,繳費比例為_9%,一次性繳費總額的70%由被征地單位在征地補償款中列支,30%由財政補貼。2005年3月,市政府出臺了補充意見,解決了2003年文件出臺之前的征地農轉非人員養老保險問題。2005年_2月,市政府出臺了“關于建立市區征地農轉非勞動年齡段以上人員生活補貼制度的意見”,明確由市、區財政負責,向征地農轉非勞動年齡段以上人員按月發放生活補貼。同時規定原有村集體經濟每月發放的生活補貼不得減少,從而解決了所有征地農轉非人員的養老保險問題。目前,杭州市已有42.35萬征地農轉非人員參加養老保險及享受各類生活補貼。

       從杭州市區看,征地農轉非人員的保險,政策覆蓋面廣,做到了應保盡保,不能保也給予發放補貼,而且保障水平也逐年提高。但從杭州全市看,這一政策參差不齊,很不平衡。一是保障標準差異大。五縣(市)和蕭山、余杭兩區,保障的標準明顯比市區低,即使是一些經濟發達的區縣,保障的標準大體僅為市區的_/2;二是對征地農轉非人員還不能做到應保盡保。特別是對于文件出臺前的農轉非人員,還沒有實現真正意義上的保障;三是對征地農轉非人員轉崗就業、失業救助等方面還沒有具體有效的辦法。

       健全失地農民的保障制度,應從以下幾個方面著手:一是失地農民的養老保障水平與城鎮職工的保障水平實行比例掛鉤。先按城鎮職工養老保險繳費水平的一定比例確定失地農民的養老保險繳費標準,建立失地農民養老保險的制度框架,而后每年按城鎮職工的工資額水平的提高而增加,享受亦此比照。二是擴大覆蓋面,做到失地農民應保盡保。對失地農民保障制度建立以后的征地農轉非人員,要做到即征即保,隨征隨保,保障不落實,征地不批準;對制度出臺以前的人員,要在摸清底數的前提下,按照政府出資、個人繳費、村集體補貼的原則,將其納入保障。三是要對征地農轉非人員實行轉崗援助。要加強對他們的轉崗職業培訓,增強轉崗就業的能力;勞務中介機構要為他們開辦專項服務;對一定時期內找不到工作的征地農轉非人員,要實行失業救濟,幫助他們渡過難關;對勞動年齡段以上的人員,要發放生活補貼,解決農村這一最弱勢群體的生活問題。

       (四) 加強對農民工的保障

       農民工既是城鎮新居民的一部分,同時也是農民中的一個特殊群體。因此農民工的保障制度建設,也是農村農民保障制度不可或缺的一個內容。

       杭州市十分重視農民工的保障制度建設。2006年__月,針對農民工流動性大、收入較低的實際,市政府出臺了“杭州市農民工基本養老保險試行辦法”。按照“低標準繳費、低標準享受”的思路,通過降低企業和農民工養老保險繳費比例,為收入偏低的農民工參加養老保險鋪平道路。2008年,又進一步降低繳費比例,即用工單位按全部職工工資總額的_2%繳費,個人按繳費工資的5%繳納。這一標準與城鎮職工相比,單位繳費和個人繳費分別下降了7個和3個百分點。并在統一辦法與“雙低”辦法之間建立了雙向通道,從而解決了低收入農民工的養老保險問題。截至2008年底,市區農民工參加養老保險已達到40萬人。與此同時,杭州市針對農民工的特點,按照“低籌資、保大病、保當期”的思路,出臺了農民工的醫療保險政策,即由用人單位按當月參加農民工醫療保險的農民工工資總額的3%繳納,農民工個人不繳費,便可享受農民工大病住院醫療保險待遇,從而為低收入農民工參加醫療保險創造了條件。截至2009年底,市區外來務工人員參加醫療保險已達35萬人。

       完善農民工保障制度,重點要突出兩個方面:一是提高參保率。進一步強化執法力度,嚴格農民工保險政策,嚴格按照使用農民工必須簽訂合同,必須參加養老和醫療保險的要求,督促用人單位和農民工訂立合同,把農民工納入保障體系。二是解決農民工保險關系轉移接續這一難題。農民工保險關系轉移接續難,是影響農民工參保積極性的一個重要因素。在這一因素作用下,農民工只關注眼前的現實利益,而不顧今后的長期利益。解決這一難題,在全國出臺統一政策之前,可先在局部推行,如先在市域范圍內跨統籌單位間轉移和接續,而后在省域范圍內轉移和接續。這樣圈層式擴展,最后定能在全國范圍內轉移和接續。

       (五)完善農村弱勢群體的保障制度

       關于農村弱勢群體,提高他們的生活質量是社會文明與進步的一個重要標志。因此,要全面建立針對農村各類弱勢群體的保障制度。

       1. 要完善農村最低生活保障制度

       根據調查,杭州市農村去年人均收入低于2500元的農戶約6萬戶、_5萬人。其中已被列為低保對象的為3.3萬戶、6.8萬人。完善農村低保制度,首先要提高覆蓋率,要在低收入農戶逐戶摸底,摸清收入底數的基礎上,確定低保戶,做到應保盡保,無一遺漏,為困難的低收入農民提供最后的生活保障。其次要提高標準。經濟發展快,財政承受能力強的區、縣(市),應逐步把農村最低生活保障水平提高到不低于當地上年農民人均收入的1/2;發展較慢,財政薄弱,低收入農戶較多的地方,也要盡力而為,逐步提高標準。同時要劃定最低補差標準。低保對象的月補差額,最低不能低于當地低保標準的30%。最后要對低保農戶實施專項援助。低保農戶參加新型合作醫療,個人繳費部分可由政府承擔,實行政府“兜底”;低保農戶參加社會養老保險,個人繳費部分,也可明顯低于一般農戶;低保農戶在參加就業培訓、子女就學、醫療費報銷等方面,都應有相應的援助政策。

       2. 要把農村殘疾人保障放到重要位置

       對精神殘疾、智力殘疾、喪失勞動能力、家庭無穩定收入來源的殘疾人農戶,特別是“一戶全殘”的農戶,要實行長期救助;對家庭遭受疾病,自然災害而生活困難的殘疾人家庭,要及時給予援助;對殘疾人家庭列入低保,要相對降低標準,使更多殘疾人家庭得到救助;對殘疾人參加新型合作醫療和養老保險,要有比較優惠的政策。

       3.要提高五保戶的供養水平

       要提高集中供養率,通過改建和擴建福利院、敬老院等社會福利機構,提高他們的集中供養率;對居家養老的五保老人,要加強社區服務,使之病有所醫,生活有依靠;要隨著社會和經濟的發展,逐步提高供養人員的生活標準,使之共享改革發展成果。

錄入:胡雁霞 責編:鐘欣

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